管培俊：关于坚持与完善高校党委领导下校长负责制的几点认识
习近平总书记说，“对‘国之大者’要了然于胸”。党委领导下的校长负责制是我国高校的根本领导管理体制，是中国特色现代大学制度的核心内容。只有准确地理解和把握高校党委领导下的校长负责制的要义，才能有效地实现党对高等教育的全面领导。
一、坚持与完善党委领导下的校长负责制是大学治理的核心与关键
我国高校领导管理体制是历史的选择。新中国成立以来，我国经过多种探索，最终确立了党委领导下的校长负责制。实践证明，党委领导下的校长负责制为高校改革发展稳定提供了坚强的制度和组织保障，有利于加强党对高校的领导，有利于坚持社会主义办学方向，有利于提升高校办学治校能力水平，有利于促进高校的改革发展稳定，符合我国国情和高等教育发展规律，是中国特色现代大学制度的核心内容。中国特色社会主义进入新阶段，高等教育进入普及化，高校面临许多新情况新问题，改革发展稳定任务繁重。坚持和完善这一大学根本领导管理体制极其重要。习近平同志在第二十三次全国高等学校党的建设工作会议上强调，“坚持和完善党委领导下的校长负责制，不断改革和完善高校体制机制”。对“国之大者”要有问题意识。2019年，《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国高等教育法〉实施情况的报告》指出，“检查发现，有些高校基层党建存在逐级弱化、‘上热中温下冷’现象，有的院系党组织职能定位不清晰，作用发挥不够”“与加强党对高校全面领导的要求相比，有的高校党委管方向、谋大事、做决策能力不足；有的高校党委书记、校长配合不好，难以形成工作合力；有的高校‘大事议不透，小事议不完’，决策议事规则有待完善”。“坚持与完善”，一是坚持，二是完善。坚持，即一以贯之；完善，即尚需完善与加强。观念层面还要进一步形成共识，深刻理解、有效贯彻党对高校工作的全面领导；制度层面还需要创新、补充、完善、细化，进一步探索大学领导管理体制的具体有效实现途径；操作层面还需要积极作为，落实到位。坚持和完善这一大学根本领导管理体制还有很大创新空间，这正是新的历史时期大学治理的题中应有之义。
二、大学根本领导管理体制的核心是党委全面领导学校工作
党管高校是一个重大原则问题。中国特色社会主义高校的根本特征在于党对高校工作的全面领导。高校党委既是全面领导学校工作的政治核心，又是领导核心。所以，作为高校的政治核心，党委要坚持政治思想引领，加强党的建设，通过组织力量和党员的模范带头作用，团结和动员激励干部群众共同实现大学建设发展的目标；作为高校的领导核心，党委要对学校改革发展的重大问题作出决策，全面领导学校工作。校长和其他行政领导要自觉接受党委集体领导，认真贯彻执行党委决议。高校党委要真正成为领导核心，就要准确把握全面领导学校工作的职责定位：承担管党治党、办学治校主体责任；讨论决定学校重大问题，履行好把方向、管大局、作决策、抓班子、带队伍、保落实的领导职责。“全面领导”就是“纵到底、横到边，全方位、全过程”，就是全面贯彻党的教育方针，将立德树人的要求落实到方方面面；全面加强党的建设，全面发挥各级党组织和所有党员的作用；全面融入思想政治工作；全面调动广大教师员工的积极性，实现学校办学治校育人和创新发展的目标。
三、高校党委领导下的校长负责制是一个整体
要正确理解并处理好“党委领导”和“校长负责”的关系。“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、社会监督”的概括，虽朗朗上口，便于记忆，但也容易使我们在理解把握上失于简单化。所谓“领导的不负责、负责的不领导”的说法就是这样的误区。事实上，在大学治理结构中，党委领导下的校长负责制不是“党委领导”和“校长负责”的简单相加，而是一个辩证统一、不可分割的有机整体。党委领导下的校长负责制的实质是党委全面领导学校工作，支持校长独立负责地行使职权。党委的核心领导地位与校长的重要作用互为条件、辩证统一。党委总揽全局，把好方向、抓好大事，带好班子、保障落实，尊重和支持校长独立开展工作，力戒包揽行政事务。校长对党委负责，在党委领导下依法行使职权。在大学领导管理体制的框架下，可以说党委的工作主要是“领导”，校长负责的工作主要是“管理”。所谓“党委决策、校长执行”的说法严格意义上也并不确切。事实上，校长的角色定位，既是党委决策的执行者，也是决策参与者。决策前，校长要主持校长办公会议研究提出动议方案；决策中，党员校长作为党委副书记要协助组织，作为党委的一员要参与讨论和表决；决策后，校长要负责执行，落实党委决议。执行中还有中微观的决策。这就像拍电影，党委作决策就像决定项目和审定剧本，校长要在决策前拿出脚本，在决策后拿出分镜头剧本，并组织制作。党委领导下的校长负责制是化合物，不是混合物。党委领导是核心，校长负责是关键。从整体上把握党委领导下的校长负责制，两个要点相辅相成、不可分割。“党委领导”是“校长负责”的基本前提。没有党对高校的坚强领导，难以保证办学方向，也难以凝心聚力，推动改革发展；“校长负责”是落实“党委领导”的重要基础，如果不能放手让校长大胆工作，党委行政“两张皮”，党委工作就不是处于全面领导的核心地位。换言之，没有党的领导，校长负责制就没有方向和保障；而离开校长负责制，党委领导就失去了落地落实的根基。有的地方和学校反映，党委常委会的议题单子好像越来越长，校长办公会议的议题越来越短。问题恐怕还在于对两者关系的理解和把握。总之，党委全面领导学校工作，支持校长依法行使职权，二者缺一不可。
四、党委领导下的校长负责制的根本原则是民主集中制
民主集中制是党的根本组织制度和领导制度。党委领导下的校长负责制是高校贯彻民主集中制的具体体现，也是组织保障和体制保障。正是民主集中制决定了我国大学领导管理制度的特点和优势。也正是集中不够和民主不够的问题仍然存在，使得党委的核心领导作用有时难以充分发挥。常常有人问，在大学里谁是一把手？谁说了算？书记大还是校长大？是书记拍板还是校长拍板？这是局限于传统的行政管控和“一长制”的对立思维。离开民主集中制原则，这些问题不可能讲清楚，更不可能做明白。一些学校党委领导下的校长负责制执行不好的原因盖源于此。所以，认真贯彻执行民主集中制原则，是大学治理的题中应有之义。坚持民主集中制原则，一是处理好党委书记与党委的关系。党委领导是集体领导，党委是一个领导集体。党委书记是党委会召集人，但不等于党委。二是处理好党委与校长的关系。高校党委是高校的最高决策机构，校长是学校的法人代表，主持学校行政工作。校长在党委领导下工作，对党委负责。凡是党委集体作出的决定，校长必须认真履行职责，贯彻党委决议。三是处理好党委书记与校长的关系。党委书记与校长作为学校的主要负责人、党政一把手，各司其职，各负其责，是合作共事的平等关系。但党委书记主持党委工作，所以有责任督促检查，保障落实党委决策。四是处理好校长与其他副校长的关系。校长不只是校长个人，而且是行政班子领导集体。党委领导是集体领导，校长负责也不意味着校长可以独断专行。
在高校贯彻执行民主集中制，一是按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则研究决定重大事项。坚持科学决策、民主决策、依法决策，防止个人或少数人专断和议而不决。讨论决定重大问题，应深入调研、充分沟通、发扬民主。对事关师生员工切身利益的重要事项，应由教代会审议通过。二是按照集体领导、个人分工相结合的原则，集体决策必须坚决执行，任何个人无权改变。领导班子成员分工负责，防止决而不行、推诿扯皮。三是建立健全具体工作制度机制，保障民主集中制贯彻落实。需要特别强调的是党委与行政在责任和决策方式上确有很大不同。党委领导是集体领导、对重大问题集体决策，一人一票，遵从少数服从多数原则；而行政决策的原则不是少数服从多数。校长在发扬民主的基础上，需要自己拍板。当然，“校长负责”是校长在党委领导下和行政领导团队一起负责学校行政工作。说党委领导就是书记统领一切，校长负责就是校长个人说了算，均属误解误读。西安交通大学总结出“四分四合”的原则，体现了创造性地贯彻民主集中制的经验和智慧。
五、完善有效的党政议事决策机制是重要的制度保障
民主集中制原则与和谐的工作关系需要制度规则的保障。诺贝尔经济学奖获得者布坎南把经济学原理运用到政治领域，认为不同的决策规则导致不同的结果，一项政策的好坏取决于决策的规则与决策过程。党政议事决策机制包括规定动作与自选动作。学校要从各自的实际出发，积极探索具体有效的方式途径，形成党政议事决策和协调运行的有效机制。一是合理划定职责分工；二是完善党委全面领导、党政分工负责的协调运行工作机制，建立规范有序高效的会议制度；三是建立书记校长定期沟通机制。会议议题会前沟通，决策之前充分酝酿；党政领导经常沟通情况，协调工作；充分发扬民主，形成工作合力。
六、坚持依法治校，完善大学内部治理结构
“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”高校作为高等学术机构，师生民主意识、参政议政能力强，民主气氛浓、开放程度高。遵循高等教育和高校管理规律，全心全意依靠广大师生员工，是党委领导下的校长负责制得以贯彻执行的重要保障。要依据章程办学，依法治校，依法执教；坚持共同治理的理念，健全师生员工及利益相关者参与机制，积极探索教授治学的有效途径，充分发挥学术委员会的重要作用，通过董事会理事会解决“内部人”问题；推进和完善院系治理，完善党政联席会议决策机制和“双带头人”、“双培养”机制。要提升大学办学治校的领导力；加强高校领导班子建设，改革完善大学领导选拔任用机制，按照社会主义政治家和教育家的标准，选任制、委任制、聘任制并举，选好配强党委书记和校长；强化高校领导职业化导向，使大学的领导者和管理者岗位成为专门从事的职业、专业水平的工作、专心致志的事业；加强高校领导培训，提升履职尽责的能力水平。
七、重视非正式规则，发挥组织文化的作用
不同的社会文化和组织文化也影响和决定着大学治理结构。西方文化强调分，中华文化重视合；西方文化强调对立、制衡，中华文化强调融合、统一；西方文化容易非白即黑，中华文化讲究平衡、“叩其两端而执其中”。我国大学的根本领导管理体制深深植根于中华优秀传统文化的土壤。“中国大学内部治理强调党委和行政系统、不同利益相关者之间的和谐统一”，因此，要注意制度与学校传统、文化的融合。重视“非正式结构”的正功能。进一步突破治理难点堵点，规则意识与担当作为，原则与有效的策略都不可或缺。应当特别重视人的因素。制度是人定的，也是人执行的；制度是死的，人是活的。清华大学老校长高景德说，“这个制那个制，不团结都没治”。只有抓住制度与人这两个关键要素，才能将制度优势转化为治理效能。
【作者：管培俊，全国政协委员、中国高等教育学会副会长、国家民委原专职委员（副部长级）】
【来源：国家教育行政学院学报，2022（4）：5-8】
